申　请　人：青海省某公司，法定代表人：钱某

被申请人：共和县政府某部门，法定代表人：薛某某

申请人不服被申请人作出的行政处罚决定，向行政复议机关提出行政复议申请，经行政复议机关审查，于2017年8月15日依法受理并进行了审理，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的“共国土资罚字〔2016〕129号”《行政处罚决定书》。

申请人称：申请人与莫热村七社25户牧民合作经营的藏宝国际大酒店是经有权部门批准后修建的。2013年3月18日，青海湖景区保护利用管理局就《关于江西沟乡莫热村七社所建牧家乐确定为乡村旅游点的申请》复函，根据《青海湖景区乡村旅游发展与控制规划》，确定距109国道以南200米以外的集体土地（141亩）符合莫热农业点旅游节点，同意修建房屋，开展民族特色乡村旅游。2014年1月14日，江西沟乡人民政府作出批复，同意在莫热村七社109国道以南200米以外集体土地（141亩）上修建宾馆餐饮楼房。2015年4月，青海湖景区保护利用管理局及共和县住房保障和城乡建设局进行联合审批，认为莫热村七社宾馆餐饮楼房项目建设选址符合《青海湖景区管理条例》要求，属于农业点旅游节点，同意项目选址。江西沟乡人民政府作为一级政府，其下发的批复合法有效；青海湖景区保护利用管理局及共和县住房保障和城乡建设局根据省人大颁布的具有法律效力的《青海湖景区管理条例》进行联合审批，审批表合法有效。申请人在取得共和县住房保障和城乡建设局及青海湖景区保护利用管理局对该建设项目的联合审批表后，多次前往共和县有关部门办理相关手续无果。另外，藏宝国际大酒店为海南藏族自治州和共和县人民政府招商引资项目，并与海南藏族自治州扶贫局签订了扶贫协议，先后帮助当地100名贫困群众就业。因此，恳请依法撤销共和县国土资源局作出的共国土资罚字〔2016〕129号行政处罚决定书，申请人愿意接受处罚，支付各项规定的出让金等相关费用，让该项目继续发挥良好的经济效益和社会效益。

被申请人辩称：2016年7月20日，被申请人对申请人及江西沟乡莫热村七社25户村民涉嫌非法占用土地共同修建藏宝国际大酒店进行立案调查，发现江西沟乡莫热村七社25户村民以土地入股的方式，与申请人共同在莫热村七社非法占用土地27.2亩（18138.75平方米），投资修建了藏宝国际大酒店及其它地面构建物。其中主体为钢架结构三层楼房，建筑面积为4992.44平方米；彩钢房建筑面积为1551.67平方米；停车场及道路硬化面积为5646.99平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。2016年7月27日，被申请人依法向申请人及江西沟乡莫热村七社25户村民下达了《行政处罚告知书》（〔2016〕129号）和《行政处罚听证告知书》（〔2016〕129号）。申请人及莫热村七社25户村民在法定时限内提出书面听证申请，被申请人于2016年8月12日组织召开了听证会。后因案情需要，被申请人于2016年8月15日依法中止案件调查。2017年5月16日该案恢复调查，同年6月1日，被申请人再次向申请人及莫热村七社25户村民下达了《行政处罚告知书》（〔2016〕129号）和《行政处罚听证告知书》（〔2016〕129号）。申请人及莫热村七社25户村民提出听证申请，被申请人于2017年6月12日再次召开听证会，认为该案事实清楚，证据确凿，适用法律恰当，应当作出行政处罚。申请人所称其建设藏宝国际大酒店是经江西沟乡政府、青海湖景区保护利用管理局批准后修建的，并出具了相关批复，只能证明其经营点符合青海湖景区旅游规划，不能直接作为修建的依据。申请人提供的青海湖景区建设项目联合审批表，只能反映其在前期审批手续时有相关部门的意见，不能代表申请人取得了合法的审批许可，“藏宝国际大酒店”修建之前没有办理《规划许可证》、《建设许可证》、《选址意见书》的事实存在。而申请人多次前往共和县相关部门办理手续无果，是因为当时该项目建设用地不符合土地利用总体规划、建设规划，因此无法办理相关手续。综上所述，被申请人作出的处罚决定符合有关法律规定。

经审查查明：2014年1月14日，江西沟乡人民政府下发批复，注明经乡政府研究并协调省湖管局有关部门，同意申请人在109国道以南200米外的社集体土地上修建集餐饮、住宿为一体的二层楼房。同年3月18日（文件落款处误写为2013年3月18日），青海湖景区保护利用管理局向江西沟乡人民政府发函，同意在安置农场以西、距109国道以南200米外的集体土地上修建房屋，开展民族特色乡村旅游。同年4月，共和县住房保障和城乡建设局、青海湖景区保护利用管理局进行联合审批，同意莫热村七社宾馆餐饮楼房建设项目选址，要求申请人依法办理审批手续后，严格按照《青海湖景区乡村旅游发展与控制规划》进行建设。其后，申请人在未得到有关部门审批和取得相应许可的情况下，违法进行建设，建成藏宝国际大酒店并开展了餐饮、住宿等旅游经营活动。以上实事有申请人提供的江西沟乡人民政府《关于对莫热村七社申请修建宾馆餐饮楼房的批复》（江政〔2014〕1号），青海湖景区保护利用管理局《关于确定江西沟乡莫热村七社所建牧家乐为乡村旅游点的函》（青湖管函〔2014〕13号），《青海湖景区建设项目联合审批表》等证据证明，本机关依法予以确认。

2015年1月18日，被申请人在动态巡查中发现，申请人及莫热村七社25户村民未经国土资源部门审批，未取得合法土地手续，涉嫌非法占用农用地（天然牧草地）建设楼房，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。同年3月4日，被申请人在错误认定违法主体的情况下，向孟庆海(时任青海省某公司总经理)下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》（〔2015〕60号）、《责令改正违法行为通知书》（〔2015〕60号），要求孟庆海停止违法建设行为，恢复土地原状，同年5月5日，向孟庆海下达了《行政处罚决定书》。2016年5月，被申请人在复核案件时发现，孟庆海并非该案违法主体，遂于当年6月2日下达《撤销行政处罚决定通知书》（通知〔2016〕01号），撤销了〔2015〕60号《行政处罚决定书》。2016年5月30日，被申请人以申请人为违法主体，重新开展调查，并于当年7月20日正式立案。同年8月15日，被申请人以案件需要为由，中止该案调查。2017年5月16日，该案恢复调查，同年6月1日，被申请人再次向申请人及莫热村七社25户村民下达了《行政处罚告知书》（〔2016〕129号）和《行政处罚听证告知书》（〔2016〕129号）。应申请人要求，被申请人于2017年6月12日召开听证会，经听证，认为该案事实清楚，证据确凿，适用法律恰当，应当给予行政处罚，并于2017年6月16日作出共国土资罚字〔2016〕129号《行政处罚决定书》，决定没收申请人非法建设的建筑物、构建物及停车场、硬化路。以上实事有被申请人提供的执法文书、现场图片、询问笔录、会议记录、宗地图、文件资料等证据证明，本机关依法予以认定。

本机关认为，根据项目建设基本程序，申请人在青海湖景区规划范围内建设建筑物，应当依法进行审批，取得相应的建设用地和许可，然后才能开工建设。江西沟乡人民政府《关于对莫热村七社申请修建宾馆餐饮楼房的批复》，是其作为负有属地管理责任的基层政府，出具的相关意见；青海湖景区保护利用管理局《关于确定江西沟乡莫热村七社所建牧家乐为乡村旅游点的函》，注明该项目建设地点符合《青海湖景区乡村旅游发展与控制规划》，同意修建房屋，开展民族特色旅游，同时写明该项目建设设计图、外立面效果图必须在建设前报青海湖景区管理局审核，只能证明该项目符合乡村旅游规划；共和县住房保障和城乡建设局及青海湖景区保护利用管理局在联合审批表中注明，该项目建设选址符合《青海湖景区管理条例》，由于该《条例》是地方法规，不是规划，不能作为选址是否符合规划的审批依据。同时，该审批表写明，申请人需依法办理审批手续后，才能进行建设。因此，以上材料不能代替“两证一书”等建设手续，直接作为准许修建的合法许可。申请人在取得江西沟乡人民政府批复、青海湖景区管理局审批表后，应当到共和县发展和改革局备案，取得立项批复，再根据立项批复办理占用草原、建设用地、“两书一证”、施工许可等手续，待手续齐全后再开工建设。申请人在没有办理土地手续的情况下进行建设施工，且在被申请人于2015年3月4日下达《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》后，拒不停止建设和改正，造成违法建筑物建成的实事。申请人上述行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出的行政处罚决定，认定实事清楚，证据确凿，程序合法，应当依法予以维持。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。

申请人对本决定不服，可以自接到本决定书之日起十五日内向海南藏族自治州中级人民法院提起行政诉讼。

　　　　　　　　　　　　　2017年10月13日