共和县人民政府

共和县小型水利工程管理体制改革试点工作

实施方案

 

为贯彻落实中央和省州关于推进水利改革发展的一系列重大决策部署，进一步深化小型水利工程管理体制改革，明晰小型水利工程产权，落实管护主体和责任，确保工程安全和效益正常发挥，根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)、国家水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）、省水利厅《关于认真开展深化小型水利工程管理体制改革试点工作的通知》（青水建〔2013〕644号）、省水利厅《关于深化小型水利工程管理体制改革指导意见》文件要求，现结合县情实际，特制定如下实施方案。

一、指导思想、基本原则和目标任务

（一）指导思想。以科学发展观为指导，全面贯彻落实中央和省、州关于推进水利改革发展的一系列重大决策部署和省委省人民政府《关于加快水利改革发展的若干意见》（青发〔2011〕32号）文件精神，深化全县小型水利工程管理体制改革，明晰所有权，界定管理权，明确使用权，搞活经营权，落实管护主体和责任，探索社会化和专业化的多种农村小型水利工程管理模式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制，确保工程安全运行和效益充分发挥，促进全县经济持续、快速、健康发展。

（二）基本原则。一是坚持因地制宜、分类指导的原则。充分尊重农牧民意愿，保护农牧民既得利益，采取宜移交则移交，宜委托管理则委托管理，实行民主决策，灵活选择形式，积极稳步推进改革。二是坚持责权一致、有机统一的原则。实行“谁投资、谁所有，谁经营、谁使用，谁受益，谁管护”；明晰产权，落实经营权，强化工程建设和管护责任。三是坚持政府扶持、民办公助的原则。充分发挥好村级公益事业建设“一事一议、财政奖补”的引导作用，处理好政府投入和受益农牧民投工投劳参与工程建设、管理及改革的关系。四是坚持统筹发展、持续利用的原则。统筹规划和协调城乡水利发展和改革，加强水资源的统一管理，确保防洪、供水和生态环境安全，处理好水资源开发利用和节约保护的关系。五是坚持尊重民意、维护权益的原则。广泛征询农牧民意见，实行民主决策，使改革真正做到公开、公平、公正，处理好维护农牧民根本利益和激发经营者积极性的关系。

（三）目标任务。通过继续加强国有、集体、移交、委托等多种管理方式，创新农村水利管理新机制。针对不同类型水利工程特点，明晰工程产权，明确所有权和使用权，建立产权清晰、责任明确的小型水利工程管理体制。采用集中管理、专业化和社会化管理等多种方式，建立健全制度、管护规范的工程运行机制；对公益性小型水利工程，明确责任主体，落实管护责任，建立奖惩分明、督促有力的工程管理考核监督机制；以落实管理人员和维修养护经费、财政补助为重点，建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制。通过深化改革，建立与市场经济相适应的小型水利工程建设、管理和维护的良性发展机制，充分发挥小型水利工程的经济、生态和社会效益，促进和谐社会建设。做到建、管、用目标一致，责、权、利相统一，真正达到“乡有水管站，村有水管员，工程有人管，农牧民有水用”的改革目标，确保 2014年 10 月1日前全部完成全县深化小型水利工程管理体制改革试点工作任务。

二、改革的适用范围

根据国家水利部和省水利厅指导意见，纳入本次全县小型水利工程管理体制改革范围的水利工程类别有：水库、水电站、堤防工程、塘坝、集中式农村供水工程、水闸、泵站、机电井、分散式供水井、淤地坝、窖池。其中国家投资建设的水库、堤防工程、集中式农村供水工程（水源、主干管工程）、水闸等工程，一直以来由专业管理站管理，国有产权已明晰，管护主体已明确。国家补助或集体投工投劳建设的供水工程、机电井、塘坝一直以来由集体管护使用，管护主体明确，改革完成后由县政府统一发放产权证，进一步明确管理职责。目前全县已建成水利工程达415项,其中2007年已完成国有水管体制改革的80项、纳入小型水管体制改革的219项（改革试点6项）、不属于小型水管体制改革的116项。符合改革范围标准的在建、新建小型水利工程都要按照本《方案》相关要求，在工程建设时期就要明晰工程产权，明确管理机制，落实管护责任，建立健全良性运行的工程管理体制。

三、改革的主要形式

为进一步完善和巩固全县水利工程管理体制改革成果，县人民政府授权县级水行政主管部门，参照《青海省人民政府关于深化小型水利工程管理体制改革的意见》，确定相应改革形式，加强对全县小型水利工程的有效管理。本次改革涉及的小型水利工程根据不同类型，结合县情实际，采取国有管理、分级管理、集体管理、移交委托管理、无偿转让五种形式。

一是国有管理。即国家投资建设，关系群众公共安全、农林地、生态环境、粮食生产等的公益性骨干工程，如水库、堤防工程、集中式农村供水工程的水源、农村人饮主干管道、万亩以上国有灌区工程干支渠，继续由国有水管单位管理。  

二是分级管理。根据工程属性、工程规模、建筑物重要性实行分级管理。主要工程部分，由国有水管单位进行管理。如人饮工程的进水口、主管道，万亩以下渠道的引水口、干支渠等。次要工程部分由村级集体或农牧民用水户协会组织进行管理和维护，如灌区末级渠系、人饮工程蓄水池、支管道等。维修养护资金从水费中按比例提留，同时由村委组织采用“一事一议”、投工投劳等方式对工程进行必要的维修养护。其他末级工程部分由农户自行管理，如进户管道，自家农田毛渠。   

三是集体管理。国家投资建设为主或集体投工投劳建设的工程，本着“集体投资、集体受益、集体管理”的原则，由（乡、村）集体或农牧民用水户协会组织进行管护和使用。  

四是移交委托管理。按“国家投资、集体受益、集体管理”的原则，将国家投资建设的工程产权移交给集体或农牧民用水户协会组织，由集体或农牧民用水户协会组织管理工程 ，如农灌机电井、民营灌区、涝池。

五是无偿转让。对公益性小型水利工程（如堤防工程），以及由国家补助、农牧民投劳折资建成的小型水利工程、骨干工程的末级渠系（管网）、田间配套工程等，经县级水利部门和乡镇政府按改革程序批准后，工程的经营管理权、使用权可以无偿转让或委托给农牧民用水协会进行管理维护。

四、改革的主要内容

（一）区分工程属性类别。按照小型水利工程的功能性质，我县小型水利工程划分为公益性水利工程和资源型水利工程。一是公益性水利工程。关系农牧民群众公共安全，以及具有保护农林地、生态环境，为粮食或牧草生产、抗灾应急服务功能的工程。如具有防洪功能的水库、灌溉渠系、堤防排涝、水土保持、农村牧区安全饮水工程及防汛抗旱应急机电井等。二是资源型水利工程。具有一定的公益性服务功能作用，但工程可形成相应的次生资源，通过经营，能取得一定的收益。如水资源工程、生态治理项目等。

（二）明晰工程产权。本次改革试点的6项水利工程属于国家所有，其中：渠道工程3项，人畜饮水工程3项。  

（三）落实管护主体和责任。按照统一管理和分级管理相结合的原则，县级水利部门和基层水利服务机构负责本辖区内水资源的统一管理和调配，加强对小型水利工程管理与运行维护的监管和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保障工程安全运行。对国有公益性水利工程，应根据工程属性、规模区分，分级实施管理。受益范围跨乡（镇）区域的工程，委托主要受益区的乡镇水管(站)所统一管理和维护；受益范围在同一乡镇或小流域区域的工程，采取乡镇水管(站)所主要负责、各受益村（牧）民委员会或用水合作组织分级负责的方式进行管理和维护；受益范围在同一行政村的工程，由村（牧）民委员会或用水合作组织负责管理，乡镇水管(站)所给予业务指导和协助工程维修养护。村（牧）民委员会或用水合作组织有责任帮助农牧民对自有工程的维修养护，确保农牧民用水安全。

（四）落实工程管护经费。多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。政府部门研究制定优惠政策，鼓励和动员社会各方面力量支持工程管护。同时完善“民办公助”、“一事一议”等机制，引导农牧民群众参与小型水利工程管护。进一步争取政府加大财政对农村水利基础设施投资力度，建立小型水利工程和末级工程改造与配套的奖补机制，通过“以奖代补”“先建后补”“农村金融支持”等方式，调动受益农牧民投工投劳的积极性，引导广大农牧民和社会资金投入农村小型水利工程的建设、末级工程的改造与配套完善计量设施，逐步形成工程良好、计量科学的农村水利工程体系。按照有关规范和标准，科学合理测算了小型水利工程正常维修养护所需费用，维修费用主要采取以管护主体投入为主；政府财政补助、水费收入中划定比例返补、收益主体采取“一事一议”投工投劳等形式为辅，开展公益型小型水利工程的日常管理和维修养护工作。

在管好用好中央财政补助我省国有公益性工程维修养护经费的基础上，由地方财政通过公共财政预算、政策性基金以及其他水利规费收入，安排工程维修养护经费。按照规定的比例和范围，安排部分从土地出让收益中计提的农田水利建设资金支持农牧区水利建设。建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助，具体补助标准与方式，由各地因地制宜确定。

五、改革的基本步骤

按照全省试点县改革工作的统一安排和部署，全县改革试点工作改革分七个阶段进行。

第一阶段：基础工作阶段（ 2014年2月至3月20日）。拟定改革试点工作方案，明确工作目标，制定科学的进度计划；清查工程数据，完成小型水利工程登记造册工作；根据水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》精神界定工程性质；按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，落实工程产权。

第二阶段：方案形成阶段（2014 年3月20日至4月20日）。研究确定改革试点工作方案，明确指导思想、原则目标和改革范围；科学合理确定产权方案，完成工程产权界定；依法依规完成资产评估和管护经费测算。

第三阶段：宣传动员阶段（2014年4月20日至5月20日）。积极主动深入乡村开展宣传动员，听取意见、解释政策，动员社会力量参与工程管护；健全基层服务体系，初步落实管护主体、确定管护范围，制作产权证、管护职责说明、管护责任书、服务合同、委托协议拟定等。

第四阶段：具体实施阶段（2014年5月20日至6月20日）。落实管护主体、管护经费，明确管护职责和范围；发放产权证、签订管护责任书、管护合同等；移交工程产权，确定工程管护经费数额；出台相关配套政策措施，确保在小型水利工程运行管理、安全管理、用水管理等方面发挥积极作用。

第五阶段：查遗补漏阶段（2014年6月20日至7月20日）。进行自检、查找遗漏，解决遗留问题及完成州级验收。

第六阶段：整改提高阶段（2014年7月20日至8月20日）。对自检或州级验收过程中发现的问题进行整改，再总结、再提高。

第七阶段：总结验收阶段（2014年8月20日-9月20日）。组织开展省级验收，完成改革试点工作总结报告，全面总结经验，真实汇报成绩。

六、深化改革的配套措施

为深化小型水利工程改革，做好工程设施配套与维修养护、农牧业用水、管理组织、水费计收与使用、水利服务支持体系等工作，制定相关的管理制度及办法，并健全完善以下服务组织体系。

（一）健全完善基层水利服务体系。建立健全职能明确、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。制定出台加强基层水利服务体系建设的配套政策和措施，以县级水利中心站为基础，逐步健全基层水利服务机构，落实人员编制，经费纳入县级财政预算，尽早实现“乡有水管站、村有水管员”的目标。继续做好基层水管单位基础设施的更新改造工作，推进基层水利信息化建设，改善办公环境，加强工程运行的动态监管，提高基层水利管理效率；加大基层水管人员培训力度，加快基层水利技术人员队伍建设，为农村小型水利工程建设和安全运行，提供便捷的技术服务支持。

（二）推进农牧民用水合作组织建设。按照“政府引导、农牧民自愿、依法登记、规范运作”的原则，进一步推进农牧民用水合作组织的标准化、规范化建设，加强农牧民用水合作组织的能力建设，明晰权利和义务，鼓励和支持农牧民用水合作组织积极参与深化农村水利改革。把不便于采取国有管理、分级管理、集体管理、移交委托管理方式运作的农村小型公益性工程和配套完善的灌溉、饮水等末级工程无偿转让给农牧民用水合作组织并明确归其所有，将工程的运行管理、维修养护、用水组织、水费计收等用水事务全部交由组织起来的农牧民自己管理，利用政府财政适当补助，弥补管护工程的经费不足，保障工程的安全运行。

（三）加快农牧业水价综合改革。为进一步完善农牧业水价机制，在完成农业用水管理体制改革和工程配套改造的基础上，结合本县实际，认真分析农牧民生产发展潜力和经济承受能力，加快推进农业水价综合改革。按照有关办法和规范，根据我县实际，现行实施单一制水价，以后逐年实施供水工程水价加末级渠系（管网）水价的终端水价制度，推行计量收费，整顿末级工程水价秩序，减轻农牧民用水生产成本。同时要根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度，实行“以供定需、定额用水”推动农村水权制度建设，逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

（四）加强业务指导和行业监督。县级水利部门应加强业务指导，有计划地组织技术培训，不断提高管护人员素质，增强基层工程管理单位、农村集体经济组织和农牧民用水合作组织等的管护能力。强化对小型水利工程的行业监督，防止水资源浪费和掠夺式经营。

（五）切实管好回收资金。通过改革所回收的资金，归工程所有者所有，用于工程维修养护、更新改造和新建水利项目。要做到财务公开、公开透明、接受监督。国有工程改革回收资金要作为水利建设专项资金纳入县级财政管理，实行专户存储、专款专用、专项投入农村小型水利工程建设和维修改造。农村小型水利工程改革回收资金使用管理具体办法，由县人民政府另行制定。

七、保障措施

（一）加强领导，明确责任。深化小型水利工程管理体制改革是一项政策性强，牵扯面广的系统工程。经县政府研究决定，成立以县人民政府县长为组长，县人民政府副县长、县水利局局长为副组长，县公安局、县国土资源局、县监察局、县司法局、县政府办公室、县发展与改革局、县财政局、县农牧局、县人力资源和社会保障局、县环境保护和林业局、县审计局、县统计局、县扶贫开发局、县民政局、县文化体育广播电视局、县移民安置局、县信访局和各乡（镇）人民政府为成员的共和县深化小型水利工程管理体制改革试点领导小组，领导小组负责对全县深化小型水利工程管理体制改革试点工作的领导和协调。领导小组下设办公室在县水利局，由县水利局主管副局长兼任办公室主任，负责处理日常事务。同时，为保障此项工作的有序开展，成立了以下六个工作组：

督导组：由县人民政府办公室、监察局、水利局组成。

政策法规组：由县财政局、发展和改革局、水利局、司法局、法制办公室组成。

宣传组：由县文化体育广播电视局、水利局、司法局、法制办公室组成。

资产核算和确权划界组：由县财政局、发展和改革局、司法局、农牧局、国土资源局、水利局、环境保护和林业局、审计局、统计局组成。

技术指导组：由县发展和改革局、水利局组成。

矛盾纠纷调处组：由县司法局、公安局、信访局、国土资源局、水利局、监察局、民政局组成。

各相关部门分工任务及职能如下：

县水利局：承担改革小组办公室的具体工作，负责组织、协调、督促日常工作及开展技术指导工作；负责组织开展水利政策法规的宣传和指导，并及时查处改革工作中出现的违规行为。

县发展和改革局：配合县水利局制定全县水利发展的相关政策，加大项目支持力度。

县财政局：落实公共财政帮扶支持水利管护经费政策，并监督经费的使用情况；在预算中安排改革工作经费。

县民政局：扶持壮大全县农牧民用水户协会。

县国土资源局：组织协调指导行政区域界线的认定和工程界限的确定；负责对土地整理项目产权界定和移交，并组织开展基本农田清产核资和资产评估等工作。

县农牧局、县环境保护和林业局：参与制定改革的有关政策，并协助县水利局，完成全县林场、林地、草场产权界定工作。

县监察局：负责监督检查改革政策的执行情况；负责调查处理违反国家改革政策和法律法规的违纪行为；协助做好矛盾纠纷的调处工作。

县移民安置局：负责对移民区项目产权界定和移交，并组织开展清产核资和资产评估工作。

县文化体育广播电视局：围绕国家、省、市、县关于深化小型水利管理体制改革的精神，做好改革政策宣传报道工作。

县司法局：调解改革过程中出现的矛盾纠纷；组织开展改革工作中的法律、法规、规章和政策宣传；为群众提供法律咨询、法律援助。

县信访局：负责改革工作中群众来信、来访的接待处理工作，按分级管理和“谁主管、谁负责”的原则，及时协调、督办、处理改革工作中的各类信访问题。

县公安局：负责改革工作中群体性事件的应急处置工作和应急方案的制定，确保改革工作顺利进行。

县统计局：积极配合县水利局，制定水利工程统计调查方案，统计分析改革前后农村收入变化情况。

县法制办公室：对改革规范性文件、草案进行审核、协调和论证，负责县人民政府制定和发布授权制定的规范性文件的解释工作。

各乡（镇）人民政府：各乡镇要及时成立相应的领导小组及办事机构，做好本辖区宣传动员、综合协调、矛盾排查、档案管理、民营灌区及人饮工程支管部分的管护和使用分配工作，确保改革工作取得实效。

同时，共和县深化小型水利工程管理体制改革试点领导小组成员单位要进一步提高认识，切实加强领导，精心安排实施，并结合实际，明确专门的办事机构和人员，归口负责改革试点日常工作。另外，要加强与相关部门的沟通协调，争取支持和帮助，把全县深化小型水利工程管理体制改革工作列入重要议事日程，确保改革试点工作如期完成。

（二）加强考核，严格奖惩。要建立改革绩效考核奖励机制，确保改革稳步实施。发改、财政等部门要在加大对农村小型水利基础设施建设投入力度的同时，对改革工作较好的乡镇在项目资金上予以倾斜，进行鼓励支持；对改革推进不力的乡镇，要减少项目资金的安排，并予以通报批评。两个协调指导组要适时对各乡镇进行督促、检查和指导，采取调研、检查、召开座谈会等形式，总结推广典型经验，有针对性的研究带有共性的问题，随时了解全县农村小型水利工程管理体制改革工作进展情况。

（三）加强培训，广泛宣传。农村小型水利工程管理体制改革面广量大、任务繁重。各乡镇人民政府要深入基层、深入群众，切实加大改革的培训、宣传工作力度。县水利局及局属各单位要采取多种形式加强对改革后的工程管理人员进行专项培训，对重要水利工程的管理人员要经考核合格后方可进行工程使用或经营管理，要实行年度检查审验制度。各有关部门要充分利用报纸、广播、电视、网络等新闻媒体，开展形式多样、内容丰富的宣传活动，广泛宣传改革的重大意义、政策法规、措施方案，及时总结典型、推广经验，统一广大干部群众的思想认识，充分调动社会各界参与改革的积极性和创造性，营造良好的改革氛围，确保改革深入人心、健康发展。

（四）加强协作，合力推进。各乡镇人民政府要深入开展调研，及时了解和研究解决改革中出现的新情况、新问题，并不断总结经验、加强交流、典型带动，全面、稳步、深入推进改革。各有关部门要各负其责，各尽其力，强化服务，密切配合，从资金、土地、农业、林业等方面依法制定配套优惠政策，加快“一事一议、财政奖补”工作，发挥财政资金的引导作用，积极搭建招商引资平台，拓宽融资渠道，壮大村级集体经济实力，广泛动员社会各界参与和扶持农村小型水利工程建设与改革，确保各项改革工作顺利推进。